关于探索破解农村人口老龄化问题的调查与思考

 

关于探索破解农村人口老龄化问题的调查与思考

 莱芜市老龄办主任 杨桂平
 

人口老龄化是经济发展、社会进步的必然趋势,这种人口年龄结构的变化对全市经济和社会发展产生广泛而深刻的影响,并带来一系列问题,老年人尤其是农村老年群体的弱势,成为制约统筹城乡一体化发展、推进和谐社会构建的重要因素之一。为深入探索破解农村人口老龄化的新途径,市老龄办成立调研组,围绕“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的目标,深入基层,深入实际,通过召开座谈会、发放调查问卷、访谈老年群体等形式,重点对居家养老、老年公寓、医疗保障、生活照料、养老服务、老年维权等方面的养老需求状况进行了认真调查,现将调查情况报告如下:

一、全市农村人口老龄化的现状

    人口老龄化是指老年人在总人口中的比例相对上升,按国际通行惯例,60岁(或65岁)以上的老年人口在总人口中的比例达到10%(或7%),即可看作是人口达到了老龄化。随着我市经济社会的快速发展,特别是计划生育政策的成功实施,我市于1995年进入人口老龄化社会,比全国提前五年。截至2008年底,全市60岁以上老年人18.65万人,占总人口的14.8%。其中农村老年人14.46万人,占老年人口的77.6 %,农村老龄化形势十分严峻。随着经济、社会、科技、医疗保健的发展,人口平均寿命不断增长,而计生政策降低了出生率,使人口年龄形成了老年人口相对增加,少年人口相对减少的结构性变化,从而出现人口老龄化的快速发展的趋势,呈现出如下几个特点:

(一)人口老龄化发展速度快,并具有累进性

    据统计,许多发达国家,65岁以上人口比重由5%上升到7%一般要经历50-80年,由7%上升到17%,一般要经历80-100年,而我市从1982年的5%上升到1995年的7%只用了13年,由7%上升到17%,只要30年的时间,人口老龄化的发展速度明显偏快,并呈逐步加快趋势。

(二)“未富先老”的特征明显

   发达国家人口老龄化是同工业化、城市化、现代化同步发展的,是在经济比较发达的情况下到来的,而我市老龄化的发展与经济发展不相适应,是在经济相对落后的情况下迅速到来的。欧美一些发达国家在进入老年型社会时,人均GDP一般在500010000美元左右,而我市1995年只有700多美元,这种“未富先老”的局面对经济社会发展造成巨大压力,制约了统筹城乡一体化发展及和谐社会构建的步伐。

(三)老年人口高龄化日益明显且空巢家庭增多

将老年人口按不同年龄段分为三类:6569岁为低龄老人,7079岁的为中龄老人,80岁及以上为高龄老人。见详细数据下表。

 

莱芜市老年人口年龄结构变动

                                        单位:%

年龄类别

占总人口比重

占老年人口比重

1995

2008

1995

2008

低龄老人

65-69岁)

7.39

8.00

62.00

54.06

中龄老人

70-74

2.28

3.26

19.10

22.01

75-79

1.26

1.75

10.56

11.85

高龄老人

80岁及以上)

0.99

1.79

8.34

12.08

 

11.92

14.80

100.00

100.00

 

 从上表可以看出,19952008年,莱芜市老年人口构成随着老年人口数量的增加和预期寿命延长而发生变化,低龄老人比重逐渐降低,中高龄老人比例在不断上升。低龄老人在老年人口中的比重,2008年比1995年下降了7.94个百分点,中龄老人中70-74岁和75-79岁两个年龄段人口占老年人口比重2008年比1995年分别上升了2.91个和1.29个百分点,高龄老人比重2008年比1995年上升3.74个百分点,表明我市人口在迈入老龄化的同时,老年人口内部的高龄化趋势也日益明显。

随着现代化、城市化、工业化的推进,人口流动性增强,年轻人进城出国、外出打工、求学谋职,“空巢家庭”逐年增多。2006年我省城镇实际“空巢率”高达73.9%,农村“空巢率”高达55.49%。同时,因丧偶等原因高龄老人独居的比重也相当高。“空巢老人”尤其是“空巢独身老人”,因年老体弱、行动不便、与外界隔离、缺少关爱、寂寞忧虑、恐惧心理、身患疾病、生活困难,有的得不到及时治疗和护理,造成生活和精神上的压力,个别老人甚至在家去世几天也无人知晓。高龄老人和“空巢老人”日益成为老龄工作的重点。

(四)人口老龄化在空间分布上不平衡

由于经济落后的地方,年轻人大都外出打工,加之城市化的发展,农村年轻劳动力大量涌入城市,因此我市人口老龄化表现为经济越发达老龄化程度越低。一是城镇水平低于乡村。“五普”资料显示,我市城镇65岁及以上老年人口占总人口的比重为6.2%,低于乡村2.2个百分点;二是各区老龄化与经济水平呈负相关。各区65岁及以上老年人口占总人口的比重,经济相对欠发达的雪野旅游区最高,高于全市2.2个百分点。

二、存在的主要问题及原因分析

当前,农村老龄事业发展缓慢,社会保障比较薄弱。现行的养老保障体系、医疗保障体系、养老服务体系、社会管理体制尚不能满足老年人的需求。老龄事业投入不足,社会养老服务远不能满足日益增长的老年人需求。不少农村老年人生活比较困难,我市农村老龄工作仍然存在一些薄弱环节。

一是认识问题亟待解决。当前老龄问题比较隐性化,不像公共交通、教育、卫生等领域的问题急切,对做好老龄工作的重要性、紧迫性以及人口老龄化对经济社会的影响认识不足。

二是老有所养、老有所居、老有所医面临较大压力。农村的“五保”和低保面毕竟有限,主要还是靠家庭养老。老年人失去劳动能力以后,主要靠子女赡养,生活处于最底层。从住房看,老年人的住房情况不容乐观,与年轻人反差较大。农村“空巢”家庭的出现,更使老年人生活雪上加霜。“空巢”老人在经济上、精神上都承受着沉重负担。目前,农村新农合、城乡一体化医疗资源共享等都大大改善了老年人的医疗条件,但农村老年人的医疗费主要还是靠家庭负担。得了大病,子女不愿让住院,相互推诿扯皮,不愿承担医疗费以及老人得病后小病忍、大病拖的现象仍然存在。

三是侵犯老年人权益问题时有发生。各级加大了对老年人权益的维护力度,但不尽赡养义务,甚至虐待打骂,掠夺财物,干涉婚姻,侵犯合法权益的问题时有发生,给老年人带来很大痛苦。

四是老年人不断增长的多元化服务需求与养老服务业发展缓慢之间的矛盾日益凸显。调查显示,农村老年人除了对衣食住行及药品、医疗等基本物质消费需求外,对生活照料、法律维权、健康咨询等服务需求和老年教育、文化满足等精神需求日益增强。而现在基本上无法满足农村老年人的养老服务需求和精神需求。特别是养老机构建设无法适应养老服务的需求。目前,全市农村共有85所养老机构,6726张床位,现有床位仅占常住老年人口总数的3.6%,约有97.7%的老年人是在家养老的。

存在这些问题的主要原因是,我市是在经济欠发达的情况下进入人口老龄化的,农村养老保障总体水平相对较低,传统的家庭养老仍是农村最主要的养老方式。但是随着生产的社会化和市场经济的不断深入以及农村城市化进程的加快,家庭养老的主导地位受到冲击。一是农村流动人口越来越多,年轻农民对土地的依赖程度越来越小,承担养老责任的子女离家的现象也越来越多,导致农村老年人身边的子女数量减少而弱化了家庭养老,动摇了传统的家庭养老的基础。二是随着计划生育政策的推行,农村近半数的家庭只能生一个孩子,一个简单的“八、四、二、一”家庭结构就足以证明农村老年人的家庭抚养系数之高。一个独生子女成年后要负担4-8位老人的养老,这不仅在经济上而且在时间和精力上都是难以承受的。三是传统的敬老养老道德受到冲击。部分年轻人养老意识淡化,不尽赡养义务。调查表明,农村中部分老人在年老时仅得温饱,有的甚至被打骂、遗弃。呈现这种状况的根源就是农村老年人没有独立的经济来源和独立的生存空间。四是未富先老的现实制约了老年服务业的发展。经济水平落后使得养老投入不足,影响了老年人的生活水平,也制约了养老服务业的发展。

三、破解农村人口老龄化的几点思考

(一)创新养老服务的理念

养老服务是涵盖多个领域的综合体系,是由老年消费市场需求带动的新型社会事业。养老服务业与传统产业不同,是具有福利性、公益性特点的事业,在服务中需要民间和政府资源最佳整合,通过竞争和互助机制满足老年人多样化需求。养老服务业应该划分为养老事业和养老产业。养老事业是指为老年人基本生活服务的这一部分。它是由政府主办,为老年人提供服务的非赢利性事业。“养老产业”是指以高龄老年人为对象,以满足高层次生活、文化需求为目标,向老年人提供商品和服务的相关民间营利事业活动的总称,亦称老人福利产业、老龄产业,银色产业等。要正确认识养老服务业,首先看一下在公共服务中政府、社会力量和消费者三者之间的关系:

构建有效的养老服务体系要首先强调它的福利性、公益性,但同时也要利用市场机制来提高服务效率。如上图所示,养老服务的构成要素为政府、社会力量和消费者,这三方主体之间的关系决定着养老服务的发展和质量。政府是养老服务业管理者和养老事业的提供者,但并不一定直接提供服务,政府通过三个渠道来援助养老服务。一是通过政策、资金和规则,把直接提供服务的生产权力交给社会来做,并使服务的生产者获得了独立的地位。而生产者和消费者之间是市场上的交换关系。二是政府以资金资助的形式,把资金补助直接发给消费者,让消费者自己到市场上选择产品和服务。这里的生产者之间虽然有竞争,但是在政府监管下的竞争。政府通过统制价格等手段,对竞争进行管理和干涉,从而保护消费者的利益。三是对养老事业政府可向社会力量购买或依托家庭、社区、养老机构直接向老年人提供。

     () 强化政府主导作用,推动养老服务工作健康有序发展

 要切实发挥好党委、政府的主导作用,从健全机构、宏观规划、管理到舆论宣传、政策制定和资金投入上给予大力支持。一是将老龄工作纳入党委和政府的考核范围,作为衡量业绩的内容之一,列入党委和政府工作的重要议事日程,使老龄工作与其他工作一起同部署、同检查、同考核。二是加强基层老龄组织建设。广大老年人生活在基层,老龄工作的重点在基层。只有建立健全基层老龄组织网络、完善各项工作制度,党和政府的各项老龄工作方针政策,具体任务才能贯彻到基层,送到老年人身边,真正形成浓厚的敬老爱老的社会氛围。三是完善制度化的财力投入机制,加大养老服务基础设施的投入力度,尽量确保财政投入增幅不低于各级政府的财政收入增幅。四是建立联席会议制度,充分发挥政府各部门的职能作用,加强沟通合作、实现整体效应,在政府的主导下整合现有的服务资源,将原属各单位的福利服务设施和活动场所对社区老人开放,实行资源共享,最大程度地发挥现有设施的功效,满足老年人日益增长的服务需求。

() 加大政府指导、支持力度,调动社会力量参与养老产业。

要重点抓好规划引导、资金引导、政策引导三个方面。首先是规划引导。规划是龙头,要紧密结合当前正在深入开展的统筹城乡一体化工作,统筹谋划机构养老、居家养老和社区养老,从整个社区(居民点)的范围来规划养老工作。一是在社区已有的养老服务基础上,进行有机整合;二是在新修建的住宅区时就把老年服务服务配套设施考虑进去。通过制定规划、合理布局、充分利用现有闲置资源,运用市场经营机制,联合利用服务设施和服务项目,提高养老服务设施使用率和服务效率,逐步形成为老服务网络。其次是资金引导。在继续抓好养老机构资金投入的同时,还要侧重对居家养老工作的资金投入,一是对养老服务非赢利性机构的补贴,二是对养老服务中心建设的投入,三是对养老服务自愿者提供补贴,四是对享受居家养老对象提供相关的福利补贴。第三是政策引导。一是政府应制定相关的社会养老扶持政策,对社会办的养老机构以一定的财政补贴和用地、贷款、税收方面的政策倾斜,吸引民间资本投资兴办各类老年文化体育场所和设施,吸引各商家加盟社区服务网络,为老年人提供诸如送餐、购物、陪医、陪聊等全方位的市场服务等等;二是拓宽思路,改变单纯由政府、社区创办老年服务设施和服务网络的思路,引入社会中介组织参与服务和管理,推动养老服务走社会化、产业化之路,运用市场调节手段,通过投资主体多元化,投资形式多渠道,发挥国家、集体、社会组织和个人的作用,动员社会力量多渠道地投资兴办老人公寓、老人福利院,利用机构养老的专业队伍为居家养老、社区养老提供专业的服务。三是建立养老工作考评监督机制。加强对养老机构的监督管理,对养老机构场地、设施、设备条件和人员配备、服务质量、信誉等情况进行综合评估,按考核成绩增减经费额度,对经费运作进行监督,奖励符合质量标准的机构,督促不符合质量标准的机构的工作改进。对最终不能达到质量标准的机构取消资格。

 () 进一步健全和完善养老保障制度

老龄问题的核心是保障问题,重点是老有所养和老有所医。市委、市政府高度重视民生工作,建立了覆盖城乡的十大民生保障体系,对涉及老年人切身利益的城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、农村养老保险、新型农村合作医疗、城乡居民最低生活保障等都做出了制度性安排,这是广大老年人的福祉。从老年人实际看,要特别关注城乡贫困、高龄、空巢、留守老年人生活所面临的突出问题,配合有关部门做好保障工作。实行对农村老年人的生活补贴是解决农村老年人生活困难最现实、最直接、最便捷的方式。许多市地都对高龄老人实行了养老补贴,如济宁市对90岁以上老年人每人每月发放50元生活补贴。我市在实行范围上,可由村到乡镇、到县区、到市,渐次发展,逐层覆盖;在补贴对象上,由高龄到低龄,由补缺到普惠,逐步扩大。可先从90岁以上或95岁以上老年人开始。力争经过2—3年的努力,全市基本建立起政府与集体相结合的农村养老补贴制度。

()大力发展老年文化事业

繁荣和发展老年文体事业,是满足老年人精神需求的重要途径,也是老龄工作的重要内容。要把发展老年文化、教育、体育事业纳入发展规划,整合资源,加大投入,积极推进。要积极引导和带动社会力量为老年人创造更多的优秀文化产品,让先进文化占领老年思想文化阵地。要创新形式,结合庆祝建国60周年活动,积极发展适合老年人特点和需求的形式多样的文体活动,积极倡导科学、健康、文明的生活方式,促进健康老龄化。

()强化老龄宣传力度

加大宣传力度,提高对老龄工作重要性、紧迫性的认识是做好农村老龄工作的重要前提。市老龄办每年联合市委宣传部下发年度全市老龄工作要点,把老龄宣传纳入了社会宣传的重要内容,各级各部门,特别是宣传、老龄、新闻媒体,要利用多种形式,大力开展老龄化形势、老龄工作方针政策、法律法规和敬老助老典型的宣传教育;要认真组织好“十大孝星”评选表彰和“敬老月”宣传活动,加快“慈孝文化一条街”建设步伐,以营造起 “尊老、敬老、爱老、助老”的浓厚氛围。

老龄工作涉及到方方面面,核心工作是养老、医疗和社会服务三个方面。目前,较为迫切的是制定大力发展养老服务业的政策规定,尽快建立起党政主导下的激励机制,如设立老龄事业发展专项基金,对社会力量兴办的养老服务机构实行“以奖代补”;政府对居家养老的特困老人购买服务等,最大限度的调动集体、个人等社会力量参与老龄事业,兴办养老服务机构的积极性。

 
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